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    PPP模式下公用事业政府监管的挑战及应对
    发布时间:2018年01月09日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章

     

     

    正在如火如荼进行中的PPP模式,有力地推动了我国公用事业的快速发展,但也暴露出诸多问题和隐忧,并对传统政府监管提出了新挑战。PPP模式下公用事业政府监管,将在很大程度上打破传统监管的理念、目标、方式等,如何有效应对PPP模式带来的新挑战,既影响着PPP模式在我国的发展和推进,也影响着公用事业产品和服务的提供,因而是一个亟需重点关注的课题。具体而言,应该从监管理念、目标、方式、救济等方面入手有效应对当前政府监管面临的挑战。

    一、理念革新:从严格监管到充分引入市场机制

    传统上,我国对公用事业实行严格监管的理念。随着市场经济发展的不断深入,严格监管的理念已经不能适应现实需求。首先,传统严格监管的理念将公用事业的提供者严格限定为政府,不利于公用事业的快速发展。其次,传统严格监管的理念会导致垄断,阻碍公用事业领域的创新和发展。再次,传统严格监管的理念阻碍社会资本进入公用事业领域,不利于提升社会经济的健康发展。

    因此,未来应当努力从严格监管到充分引入市场机制。首先,应降低公用事业领域市场准入门槛,让社会资本能够有机会进入,从而形成市场竞争的可能;其次,加强对进入公用事业领域私人主体合法权益的保护,避免给私人主体方造成“瓮中捉鳖”的感受;再次,按照市场机制的要求,遵循正当法律程序,做好事中事后监管。

    二、目标重构:凸显对私人利益保护立场

    传统监管目标旨在维护公共利益,并以公共利益理论作为其合法性基础。问题是如何更好的维护和保障公共利益,其核心应当重新认识公共利益,关键是要平衡好公共利益和私人利益之间的关系。

    基于社会资本的天然逐利性特征,PPP模式下公用事业政府监管中,就不能简单地坚持以公共利益为中心了,也必须适度兼顾私人部门的合法权益,否则,公用事业领域将失去对社会资本的吸引力。因此,PPP模式下公用事业政府监管应更加凸显对私人利益的保护立场。

    首先,公共利益仍然是公用事业政府监管的底线。PPP模式下,既不能中断公共产品或服务的供给,又不能以高价低质的方式提供公共产品或服务。其次,私人部门的正当与合法权益也应当给予更加积极、有效地保护。只要社会资本获利方式是正当的、合法的,不损害公共利益,政府作为监管者就不应当干预,相反,应当尽可能提供各种保护。再次,PPP模式下公共利益与私人利益本质上是可以和谐共存的。PPP模式通过引入市场机制,可以提高公用事业领域的经济效益。而有序的市场竞争,可以降低公共产品或服务的价格,并提高其质量,最终有益于社会公众。

    三、方式选择:从事前监管的弱化到事中、事后监管的加强

    监管方式的选择是实现监管目标的前提和关键。长期以来,我国公用事业监管较为重视以市场准入为主的事前监管,而忽视价格监管、信息监管、反垄断等事中事后监管手段,这不符合PPP模式下公用事业政府监管的要求。事前监管特别是其中的市场准入作为公用事业政府监管的起点,具有重要的意义。但是,过分倚重以行政许可为主的事前监管,具有明显严格监管色彩,不符合现代公用事业的发展趋势。因此,应适当降低市场准入的门槛,通过引入更多市场主体来增强市场竞争。

    事中监管体现出政府监管的过程性、常态化,其手段主要包括价格监管、信息监管、安全监管、环境监管等。由于价格监管直接关涉消费者和被监管企业的利益分配,因而是事中监管的核心。此外,信息监管也是监管者科学监管的重要前提,当前信息不对称严重影响监管者作出科学监管决策。因此,建立制度化、法治化的信息披露制度,可以有效提高政府监管的科学性。最后,安全监管、环境监管等方式也应当贯穿公用事业监管始终,并发挥越来越重要的作用。

    事后监管在政府监管体系中占据非常重要的地位,应重点发挥最能体现市场经济特征的反垄断和反不正当竞争监管手段的作用。首先,降低市场准入门槛,引入足够数量的市场主体,同时,防范部分市场占有率较高的市场主体垄断市场而限制自由竞争,侵害其他市场主体、消费者等的利益。其次,足够数量市场主体的引入,必然引发激烈的市场竞争,需要防止过度竞争甚至恶意竞争引发不公,扰乱市场秩序。

    四、救济途径:诉讼形式的选择和仲裁功能的发挥

    PPP项目通常金额巨大、周期较长,一旦发生纠纷,如何保护以及能否有效保护私人主体的合法权益,将直接决定社会资本参与积极性。当前PPP纠纷,理论上可以采取的救济途径包括民事救济和行政救济。对此,理论上存在较大争议。立法上,也存在明显的矛盾与冲突。核心是到底提起民事诉讼还是行政诉讼。

    将PPP纠纷纳入行政诉讼范围,固然有利于监督行政权的行使,保护相对人合法权益。但缺乏对行政诉讼败诉率奇高的现实关怀。如果进行民事诉讼,因PPP项目金额较高,一般都可以到高院诉讼,按照我国司法实践,高级别法院相对能够更好地排除地方政府的干预,社会资本可以获得相对公平的裁判。因此,在现行司法体制下,从社会资本的现实心理出发,民事诉讼或许是一种较优选择。

     

    事实上,无论是民事诉讼还是行政诉讼,在当前的司法体制和国情下,似乎都很难完全摆脱政府的行政干预。比较而言,仲裁这种纠纷解决方式或许是一种较为折中和适当的选择。首先,仲裁的公正、高效特点符合PPP纠纷解决的现实需要。其次,PPP纠纷的专业性、复杂性适合仲裁方式。再次,PPP纠纷中常常具有较强的社会敏感性或保密性内容。最后,将仲裁作为PPP纠纷解决的主渠道也是国外的常见模式。对此,立法上有两个可取的选择:一是在修改《仲裁法》时增加第二条第二款——基础设施特许经营协议争议,可以仲裁。根据新法优于旧法的法律适用一般原则,仲裁机构有权受理基础设施特许经营协议争议案件。二是制定PPP专门立法时,明确规定PPP协议纠纷可以适用仲裁。

    总之,PPP模式下公用事业政府监管所面临的上述挑战,短期而言,影响着PPP项目的签约率和落地率;长期而言,可能加剧PPP项目的运行风险,甚至导致项目中期流产与失败。因此,良好监管对于PPP模式在我国的运行意义重大。作为监管者,必须革新传统的监管理念、重构监管目标、转变监管方式、科学设计救济途径,如此才能保障PPP模式在我国的持续、健康发展。

     

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